En la primera línea (con palas), de izquierda a derecha: Teodoro Moscoso, director ejecutivo de la Compañía de Fomento Industrial de Puerto Rico, y al centro, el gobernador Luis Muñoz Marín.

 

El programa industrial conocido como “Manos a la Obra” marcó el comienzo de una nueva etapa de planificación económica e industrial en Puerto Rico que se basó en la inversión extranjera y exenciones fiscales. Este programa se originó con la Ley de Incentivos Industriales aprobada el 12 de mayo de 1947, bajo la administración de Jesús T. Piñero, el primer gobernador puertorriqueño nombrado por el presidente Harry S. Truman. La ley se basaba en las exenciones de impuestos federales ya existentes en la isla bajo el Artículo 9 de la Ley Jones y la sección 931 del Código de Rentas Internas, que otorgaban exenciones fiscales a las corporaciones establecidas en territorios de Estados Unidos, como Puerto Rico, hasta el momento en que repatriaran sus ganancias a la nación estadounidense.

Durante la década de 1940, Puerto Rico experimentó una rápida industrialización y un alto crecimiento económico, que se mantuvo durante más de dos décadas. Sin embargo, este período de prosperidad también tuvo –debido a la vertiginosa modernización– consecuencias adversas, como una disminución en la participación laboral, la decadencia de la agricultura y una creciente ola migratoria. La prosperidad llegó a su fin a mediados de la década de 1970, y desde entonces, Puerto Rico ha luchado por recuperar los altos niveles de crecimiento económico de esa época. La importancia de este tema persiste hasta el siglo XXI, ya que las administraciones gubernamentales continúan basando su política económica en los principios establecidos por la Operación Manos a la Obra, y las exenciones fiscales similares siguen siendo un componente esencial de la política pública.

Antecedentes

La política económica que rigió en la década de 1940 buscaba en parte una industrialización a la “criolla”. El plan industrial de esa época reflejaba la influencia del Nuevo Trato –política pública del presidente Franklin D. Roosevelt en Estados Unidos–  que implicaba una fuerte intervención gubernamental en la economía. Esta política resultó en la creación de empresas locales con el propósito de promover la producción local en una estrategia de “sustitución de importaciones”. Otras manifestaciones del plan industrial de aquella época fue la reforma agraria que perseguía romper con el control de las grandes corporaciones agrícolas estadounidenses en nuestra agricultura y poner las tierras en manos locales. En general, los objetivos del plan reflejaban la política populista del Partido Popular Democrático (PPD) en el poder –incluyendo la posición del primer gobernador electo a fines de 1948, Luis Muñoz Marín–, ya que enfatizaban tanto el crecimiento y la eficiencia como la justicia social.

Sin embargo, con la implantación propiamente de la Operación Manos a la Obra a partir del 1948 se dio un viraje dramático en la estrategia industrial: se pasó de la industrialización criolla populista a un capitalismo “laissez faire” (dejar hacer a la empresa privada) con énfasis en la inversión extranjera. Una razón importante que explica el cambio en la política económica fue el fin de la Segunda Guerra Mundial y su impacto negativo en la economía local. Después de haber crecido vertiginosamente a una tasa de 17% anual de 1940 a 1945, el ingreso per cápita en Puerto Rico se desplomó en el periodo de la posguerra. El ingreso per cápita disminuyó de $270 en 1945 a $256 en 1948. Un factor importante que explica la contracción económica fue que el gobierno no podía seguir financiando sus políticas populistas. Después de la guerra, al recuperarse la industria licorera estadounidense, el presupuesto del gobierno se afectó debido a la merma en las ventas de ron puertorriqueño en Estados Unidos. Los arbitrios de las ventas de ron en el continente eran una parte importante del presupuesto.

Otra explicación para el cambio de dirección en el programa industrial es que la estrategia de fomentar la industrialización “criolla” a través de la creación de fábricas estatales no tuvo el éxito esperado. Estudiosos como el cientista político Edgardo Meléndez Vélez argumentan que las empresas estatales en los sectores de cemento, botellas, cartón, ladrillos y zapatos no fueron rentables particularmente luego de enfrentar la competencia de importaciones estadounidenses después del cese de la Segunda Guerra Mundial. Las actividades bélicas habían creado una oportunidad para estas empresas en un momento de interrupción del flujo normal de los suministros de sus competidores en Estados Unidos.

Otros especialistas como el economista James Dietz difieren de ese análisis. Dietz argumenta que las razones fueron más políticas que económicas y se basa en que el PPD enfrentó presión política por vender las empresas para evitar la incómoda situación de ser patrono laboral y para poder apoyar el nuevo programa de capital privado. Las grandes ganancias de la fábrica  de cemento, es un ejemplo, de que estos negocios eran lucrativos. Otra razón política que podría explicar el viraje es que ya en Estados Unidos el populismo del presidente Franklin D. Roosevelt se veía con suspicacia debido a la Guerra Fría con la Unión Soviética. El giro de la política industrial puertorriqueña también se podría explicar como resultado de la oportunidad que surgió después de la Segunda Guerra Mundial. Se acumularon grandes capitales en Estados Unidos que buscaban oportunidades atractivas de inversión. El Gobierno de Puerto Rico aprovechó esa oportunidad y les ofreció un sitio atractivo donde colocarse.

Inicios de Manos a la Obra

Lo que la Ley de Incentivos Industriales hizo fue tomar ventaja de los códigos existentes añadiendo la exención de todo tipo de impuesto a empresas que invirtieran en nuevas industrias en la isla por un período inicial de 10 años, que más tarde se extendería a 25 años. Además de estos incentivos contributivos, el Gobierno de Puerto Rico mercadeó agresivamente sus otros atractivos para la inversión extranjera. Las ventajas incluían la mano de obra barata, el acceso al libre mercado estadounidense, un clima político estable, y bajos costos de infraestructura y plantas dado su subsidio por la administración gubernamental. Esa nueva estrategia de industrialización vino acompañada de cambios políticos. El Partido Popular Democrático abandonó el ideal de la independencia y aceptó la autonomía como solución al estatus político de Puerto Rico.

El proceso de industrialización bajo el programa Manos a la Obra tuvo dos etapas. La primera duró de 1947 a 1965 y se caracterizó por la atracción de empresas de alta intensidad de trabajo que llegaban a Puerto Rico por sus bajos salarios en comparación a Estados Unidos. En 1950, por ejemplo, el jornal promedio en Puerto Rico era 28% por debajo del nivel en Estados Unidos. Los sectores de mayor inversión durante esa primera etapa fueron los de textiles, ropa y cuero.

En la década de 1960, el modelo basado en atraer inversión de compañías de alta intensidad de trabajo dejó de funcionar. Uno de los problemas clave fue la decadencia de la industria textil local como resultado del aumento en el salario mínimo en la isla a principios de la década. Este aumento reflejó las presiones de sindicatos en Estados Unidos que veían los bajos salarios en Puerto Rico como una peligrosa competencia a los empleos en el territorio continental. Otro factor fue un cambio en la política de aranceles de Estados Unidos que incentivó la entrada de textiles europeos. Todo esto es un buen ejemplo de una de las debilidades más grandes en nuestro programa de desarrollo: la dependencia en las políticas económicas, comerciales y contributivas estadounidenses sin tener ningún tipo de influencia sobre ellas.

Segunda etapa en la industrialización

A mediados de la década de 1960, comenzó una segunda etapa de desarrollo industrial que se basó en atraer empresas de alta intensidad de capital. Las premisas de la nueva estrategia eran que las industrias intensivas en capital proveerían sueldos más altos y que estimularían también la creación de industrias secundarias. Hasta entonces, las empresas intensivas en trabajo atraídas a la isla por los bajos salarios habían desarrollado muy pocas industrias secundarias. Las mismas  funcionaban en forma parecida a las primeras maquiladoras mexicanas en el sentido de que importaban materia prima y semielaborada y exportaban un producto con muy poco valor agregado localmente. El principal componente local era el costo laboral. La nueva estrategia buscaba atraer empresas que por su naturaleza de intensidad de capital incentivaran la creación de otras industrias secundarias y por lo tanto aumentaran el valor agregado local de los productos exportados. Ese objetivo nunca se logró dado que las empresas que llegaron a la isla eran subsidiarias de multinacionales con redes establecidas de empresas que les proveían abastecimiento y distribución.

Para atraer estas nuevas empresas de alta intensidad de capital se aprobó una nueva Ley de Incentivos Industriales en 1963. Esta reglamentación aumentó la duración del período de exenciones hasta 17 años para empresas que se ubicasen en áreas consideradas subdesarrolladas industrialmente. La promoción de industrias de alta intensidad de capital dio resultados y Puerto Rico se convirtió en un importante centro para las industrias petroquímicas y farmacéuticas. La industria petroquímica en específico fue el sector más importante dentro de la nueva política. En 1959 estaba funcionando entre Peñuelas y Guayanilla la  Commonwealth Oil Refining Company (CORCO), entre otras petroquímicas. Ese sector industrial creció 27.2 % anual entre 1959 y 1974 lo que representaba a principios de la década de 1970 el 27% del ingreso neto manufacturero en el país.

Industrialización y crecimiento

El principal logro del programa industrial Manos a la Obra fue que consiguió su objetivo de rápida industrialización y crecimiento económico. La evidencia de que hubo industrialización en Puerto Rico fue que el sector agropecuario descendió de 18% del producto bruto nacional (PBN) en 1950, a 3.6% en 1980. Al mismo tiempo, el sector manufacturero aumentó su participación en la economía de 16% en 1950 a 48.1% en 1980. Otros cambios producidos por la industrialización fueron el crecimiento en el sector financiero y el sector gubernamental. El financiero creció de 10% del PBN en 1950 a 14.4% en 1980. Este crecimiento refleja la mayor liquidez en la economía producida por fondos extranjeros depositados en el sector financiero particularmente después de aprobada la sección 936 en 1976.

El sector gubernamental también creció al aumentar su participación de 10% del PBN en 1950 a 17.1% en 1980. La proporción de empleos gubernamentales marcó un crecimiento mayor, puesto que en 1950 empleaba solo 7.6% de la fuerza laboral. Sin embargo, para 1980, se había convertido en el patrono más grande con 24.4% de los empleos en el país.

El crecimiento del PBN en la década de 1950 fue de 5.3% en términos reales (ajustados por la inflación) y aceleró a 7% en la década siguiente. Vino acompañado de un impresionante aumento en el PBN per cápita que creció de $154 en 1940 a $342 en 1950 y a $716 en 1960. Ya para 1980, había llegado a $3,479 con lo que superaba a la mayoría de los países en América Latina.

A la par con el aumento en ingresos se dio un alza importante en el salario promedio por hora que aumentó de $0.42 o28% del nivel en Estados Unidos en 1950 a $0.94 41% en 1960 y $2.59 o 59% en 1975. Otro dato que reflejó la prosperidad de la época fue el crecimiento en la tasa de inversión. Aumentó de 15% en el 1950 a 21.2% en el 1960 y llegó a un máximo histórico de 30.5% en 1972. El alto crecimiento económico en Puerto Rico en las décadas de 1950 y 1960 convirtió al país en un modelo de progreso y desarrollo planificado para el Caribe y Latinoamérica. Fue la época en que Puerto Rico se proyectaba como la vitrina del gran desarrollo en muy poco tiempo.

Refinería CORCO finaliza en quiebra 

Aunque las estadísticas del crecimiento sin precedentes en las décadas de 1950 y 1960 sugieren que aquellos fueron tiempos de gran prosperidad, es importante reconocer que la rápida industrialización del país también produjo importantes disloques sociales.

Unos de los aspectos más reveladores del impacto social de la industrialización fue el efecto que tuvo en la creación de empleos y en la participación laboral. Sorprendentemente, como resultado del alto crecimiento económico en la década de 1950 y la de 1960 solo se vio un moderado descenso en la tasa de desempleo en Puerto Rico. Comenzó en 12.9 en 1950, subió ligeramente a 13.3% en 1960 y bajó de nuevo a 10.3% en 1970. Sin embargo, el alza de tres puntos porcentuales en el desempleo obtenida en las dos décadas entre el 1950 y el 1970 es igual a la obtenida en una década con el plan de industrialización “criollo” entre 1940 y 1950.

Al mismo tiempo, la tasa de participación laboral disminuyó consistentemente durante el tiempo que duró Manos a la Obra. De un nivel de 53.1% en 1950 bajó a 45.4% en 1960 cuando se mantuvo estable hasta mediados de la década de 1970. Es decir, en medio de un crecimiento sin precedentes en la historia puertorriqueña, menos gente participaba en la fuerza laboral. Otro dato importante que añade mucho al perfil social de la época fue la gran ola migratoria animada por el PPD que resultó en la salida de un millón de puertorriqueños de la isla entre 1945 y 1970.

Los datos revelan que aquel modelo económico, contrario a lo proyectado, generaba crecimiento pero no empleos. Los nuevos empleos creados en la manufactura no compensaron suficientemente la pérdida de plazas en la agricultura por la decadencia del azúcar, el café y el tabaco. En un estudio cuantitativo el economista James Dietz demuestra que si la tasa de inmigración neta hubiera sido la mitad de lo que fue o si la tasa de participación laboral se hubiera mantenido estable, la tasa de desempleo habría alcanzado un 16.2% en la década de 1950  y entre 25 a 26% en la década de 1960.

Válvulas de escape y aspectos positivos

La creación de una economía informal representada por la baja tasa de participación laboral y la emigración fueron dos importantes válvulas de escape social durante este período de supuesta prosperidad. Las pérdidas que se dieron en el sector agropecuario produjo grandes trastornos económicos y sociales en la zona rural puertorriqueña que vivió la decadencia de las industrias tradicionales del azúcar, el café y el tabaco. Mientras que en la zona urbana, proliferaron los arrabales ante la insuficiencia de viviendas económicas para todos aquellos trabajadores y trabajadoras que abandonaron los cultivos por un trabajo supuestamente mejor remunerado en las fábricas.

Hubo aspectos sociales positivos como resultado del plan de industrialización. Ocurrió un descenso en la tasa de mortalidad que resultó en un aumento en la expectativa de vida de 46 años en 1940 a 73 en 1980. La tasa de alfabetización aumentó de 68.5% en 1940 a 91.3% a mediados de la década de 1970. Así también, como un reflejo de la prosperidad económica de las dos décadas anteriores, a mediados de la década de 1960, un 80% de las familias puertorriqueñas eran dueñas de su hogar.

 

Referencias:

Alemán Iglesias, Javier. “Puerto Rico: El colapso de un país. Una reflexión sobre el debacle de la industria azucarera, las petroquímicas y la sección 936”. Diálogos, Revista Electrónica de Historia, vol. 21, núm. 2, pp. 237-246, 2020, Universidad de Costa Rica, https://www.redalyc.org/journal/439/43963445008/html/. Consultado 28 de diciembre de 2021.

Dietz, James. Historia económica de Puerto Rico. San Juan: Ediciones Huracán, 1989.

Meléndez Vélez, Edgardo. “Partidos, política pública y status en Puerto Rico”.  San Juan: Ediciones Nueva Aurora, 1998.

Revista Puerto Rico Ilustrado. Edición especial sobre la industria nativa. 28 de diciembre de 1940. Digitalización de la revista, https://issuu.com/coleccionpuertorriquena/docs/pri28dic1940_-_copy2. Consultado 2