El gobierno del Estado Libre Asociado (ELA) de Puerto Rico divide en municipios el territorio de esta isla con propósito político-administrativo. Esta división territorial se usa desde el comienzo de la colonización española de Puerto Rico y se mantuvo después de la cesión por España, de este territorio a Estados Unidos (EE.UU.), mediante el Tratado de París proclamado el 11 de abril de 1899. La fundación de un municipio es una acción separada de la fundación de un pueblo. Durante la metrópoli española se fundaba un pueblo cuando se construía una iglesia y se nombraba un sacerdote para ejercer su ministerio en ella. Acto seguido se informaba a las autoridades para que al lugar se le reconociera como pueblo. Esta acción no significaba que el pueblo automáticamente se convirtiera en un municipio. Porque no proveía automáticamente una administración política.

Los municipios son la subdivisión legal primaria de Puerto Rico. Son zonas geográficas, urbanas y suburbanas, adyacentes regidas por un mismo gobierno local, según el United States (US) Census Bureau. Equivalen al “county” o condado de un estado de la Federación de EE.UU. En la actualidad Puerto Rico se divide en setenta y ocho (78) municipios para fines de su administración política. Los de mayor población son San Juan, su capital político administrativa, Bayamón, Caguas, Toa Baja, Trujillo Alto, Cataño, Arecibo, Ponce, Mayagüez, Carolina, Aguadilla y Guaynabo.

En 1991, se aprobó la Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico. Gradualmente se comenzó a sustituir la clasificación “municipio” por “municipio autónomo”. Este cambio de nomenclatura acompaña la implementación progresiva de una transformación de los gobiernos municipales. El objetivo de esta ley es acercar más a los residentes de cada división geográfica al poder de tomar decisiones sobre sus asuntos internos y reducir el tamaño del gobierno central de la isla Este proceso gradual lo regula y asesora una agencia del gobierno central conocida como Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales (OCAM, http://www.gobierno.pr/ocam/inicio)

Según consta en la Ley 81 del 30 de agosto de 1991, revisada en octubre de 2004, un municipio autónomo es “una demarcación geográfica con todos sus barrios, que tiene nombre particular y está regida por un gobierno local, compuesto de un Poder Legislativo y un Poder Ejecutivo”. Esta definición por sí sola describe a todos los municipios de la isla, pero antes de añadir la palabra autónomo a su nombre oficial, cada municipio debe cumplir una serie de requisitos presentes en esta ley. Hoy día un tercio de los municipios del ELA, veinticuatro (24) de los setenta y ocho (78), incluyen en su nombre oficial la palabra autónomo. Los primeros en lograrlo fueron Ponce (6 de noviembre de 1992), Carolina (30 de diciembre de 1992), Bayamón (14 de noviembre de 1994), Cabo Rojo (2 de junio de 1996), Caguas (30 de julio de 1998), San Sebastián (28 de octubre de 1998), Morovis (30 de octubre de 1999) y Guaynabo (15 de diciembre de 1999). Siguieron sus pasos en el año 2000, San Germán (14 de junio), Aguadilla (21 de septiembre), Canóvanas (21 de septiembre), Cidra (27 de septiembre), Sabana Grande (10 de noviembre y Vieques (20 de diciembre). Al presente lo han logrado Santa Isabel (18 de julio de 2001), Lares (29 de abril de 2002), Barceloneta (27 de agosto de 2002), Manatí (23 de octubre de 2002), Humacao (mediante Resolución en el 2002), Ciales (9 de octubre de 2002), Jayuya (12 de mayo de 2003), San Juan (29 de mayo de 2003) y Villalba (30 de septiembre de 2004). Moca (13 de mayo de 2004) es el municipio autónomo más reciente.

Un municipio tradicional debe completar dos procesos para obtener formalmente su autonomía local. Debe lograr la aprobación de su Plan de Ordenación Territorial y su Declaración de Impacto Ambiental Estratégica aprobados por la Junta de Planificación de Puerto Rico (www.jp.gobierno.pr/). Una vez un municipio cumple con estos requisitos, la Junta de Planificación del Gobierno de Puerto Rico somete la petición de autonomía local del municipio para la aprobación del gobernador mediante Orden Ejecutiva. Esta aprobación es final solo cuando el municipio recibe el documento oficial. Una vez oficializada la designación, comienza la segunda etapa para alcanzar la plena autonomía local. Los gobernantes locales solicitan el traspaso de poderes desde el Gobierno Central.

Al presente solo cinco municipios de Puerto Rico poseen la totalidad de los poderes permitidos por ley. Estos son Bayamón, Carolina, Caguas, Guaynabo y Ponce. Aguadilla, Cidra y Cabo Rojo gestionan su adquisición.

La Ley 81 con sus revisiones, permite a los municipios la libre administración de los bienes locales, y de asuntos relacionados, así como la libre utilización e inversión de los ingresos municipales. Además, encarga a los municipios el control sobre la publicidad gráfica local para distribución fuera de su territorio, la ordenación territorial, la ubicación y operación de negocios ambulantes, y el orden público. Esta ley mantiene vigentes poderes municipales tradicionales como la libre administración de: plazas de mercado, guardia municipal, defensa civil, disposición de desperdicios, cementerios y control de animales realengos. Los gobernantes municipales canalizan estos poderes y facultades mediante ordenanzas, resoluciones y reglamentos municipales. Estas reglas municipales tienen validez indefinida: no puede suspenderse o dejarse sin valor excepto por decisión de un tribunal competente.

Oficialmente autónomos o no, todos los municipios puertorriqueños son entidades jurídicas de gobierno local subordinadas a la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (ELA). El Gobierno Central dicta a todos los municipios una estructura básica para su poder ejecutivo y su poder legislativo. Cada cuatro años por medio del voto de los residentes se elige en los municipios al líder del poder ejecutivo y a legisladores municipales. El tamaño de la población sirve como base para determinar el tamaño y complejidad de la rama ejecutiva y el número de miembros de su Asamblea Municipal.

El poder ejecutivo por ley debe incluir al menos: Oficina del Alcalde; (Secretaría Municipal; Oficina de Finanzas Municipales; Departamento de Obras Públicas; Oficina de Administración de Recursos Humanos; Auditoría Interna, Agencia Municipal de Defensa Civil; y Oficina Municipal de Programas Federales. Todas estas unidades, excepto la última, responden administrativamente al alcalde. Agencia Municipal de Defensa Civil responde a la Defensa Civil Estatal. En algunos municipios existen unidades administrativas adicionales debido al tamaño de su población y a sus mayores recursos económicos.

El poder legislativo tiene que incluir al menos cinco asambleístas municipales. Este número depende del número de residentes de cada municipio. La Comisión Estatal de Elecciones del Gobierno del ELA, el Gobierno Central de la isla, es la única autorizada para revisar cada diez años el número de asambleístas a ser electo en cada municipio a base de los resultados del Censo del Gobierno de EE.UU. Los municipios con una población de menor de 20 mil habitantes eligen doce asambleístas. Los de 20 mil pero menos de 40 mil eligen catorce . Los de más de 40 mil eligen 16. Son excepciones a esta regla las asambleas municipales de la ciudad capital y del municipio de Culebra. En San Juan eligen 17 asambleístas municipales, y en Culebra cinco .

La Constitución del ELA frecuentemente agrupa los municipios insulares con el fin de organizar el poder legislativo del gobierno central. Lee la Constitución, “Puerto Rico estará dividido en ocho distritos senatoriales y en cuarenta distritos representativos. Cada distrito senatorial elegirá dos Senadores y cada distrito representativo un Representante. Se elegirán además once Senadores y once Representantes por acumulación”. Como consecuencia, un Senador de Distrito representa a los residentes de múltiples municipios y un Representante a la Cámara a un grupo de demarcaciones territoriales un poco menor o solo a municipios individuales. Con el distrito de Arecibo se pueden ilustrar estas dos maneras de agrupar a los municipios. El Senador del distrito representa a los residentes de los municipios de Vega Baja, Vega Alta, Dorado, Manatí, Barceloneta, Ciales, Morovis, Arecibo y Utuado. Dentro de esta misma región, un mismo Representante a la Cámara debe velar por los intereses de los residentes de Vega Baja, Vega Alta y Dorado, otro por los de Manatí y Barceloneta, un tercero por los de Ciales y Morovis, un cuarto solo por los de los residentes de Arecibo y otro solo por los de Utuado.

Los municipios también adoptan otras maneras de agruparse fuera de las determinadas constitucionalmente. Algunas son políticas y otras son para estimular el desarrollo económico de sus regiones. Unas son insulares, otras nacionales y otras internacionales.

Dos agrupaciones insulares de alcaldes son la Asociación de Alcaldes de Puerto Rico y la Federación de Alcaldes de Puerto Rico. La Asociación agrupa a municipios con primeros ejecutivos pertenecientes al Partido Popular Democrático, uno de los dos principales partidos políticos de la isla. En 1947, logró la creación de la Asociación, la primera alcaldesa de la ciudad capital, San Juan, Felisa Rincón de Gautier en 1947. Pertenecían en el 2003 a ésta los alcaldes de Aibonito, Aguas Buenas, Barceloneta, Caguas, Carolina, Cayey, Ceiba, Coamo, Comerío, Dorado, Guánica, Guayama, Guayanilla, Hatillo, Hormigueros, Humacao, Isabela, Jayuya, Juana Díaz, Juncos, Lajas, Maunabo, Mayagüez, Naguabo, Naranjito, Peñuelas, Ponce, Quebradillas, Río Grande, Rincón, Sabana Grande, San Germán, San Lorenzo, Trujillo Alto, Vieques y Villalba. Según sus miembros, la misión de esta agrupación es:
1. Servir a los Gobiernos Municipales mediante gestiones ante la Legislatura, Agencias de Gobierno de Puerto Rico, Agencias de Gobierno Federal en la Isla, el Congreso de Estados Unidos y cualquier entidad que pueda brindarle ayuda a los Municipios en la búsqueda de soluciones a los problemas de las comunidades y la obtención de mayores poderes autonómicos.
2. Promover todas aquellas actividades y programas que mejoren el bienestar general de los municipios en ella representados.
3. Promover e implantar la Ley de Municipios Autónomos

La Federación de Alcaldes de Puerto Rico agrupa con un fin similar a los municipios con alcaldes pertenecientes al Partido Nuevo Progresista, uno de los dos principales partidos políticos de la isla.

Algunos alcaldes de pueblos de la isla pertenecen también a la Conferencia de Alcaldes de EE.UU. (US Conference of Mayors). Esta organización nacional no partidista agrupa a los primeros ejecutivos de poblaciones mayores de 30,000 residentes, i.e. 1,139 ciudades. Su misión es “promover el desarrollo de políticas urbanas y suburbanas eficientes, fortalecer las relaciones con el gobierno central, asegurar que las políticas de este gobierno federal tomen en consideración las necesidades urbanas, ayudar a los alcaldes a mejorar sus dotes de administración y liderazgo, y proveer un foro para compartir información e ideas.

Ante la globalización y con una visión clara para el desarrollo socioeconómico de su región, en años recientes los alcaldes insulares han desarrollado alianzas fuera de líneas partidistas para estimular el desarrollo económico de las regiones donde ubican sus municipios. Dos ejemplos de estas alianzas son la Iniciativa Tecnológica Centro Oriental (INTECO) y la Iniciativa Tecnológica del Norte (INTENOR),

INTECO comenzó operaciones en septiembre de 2003 con el propósito de mejorar la calidad de vida de los habitantes de la región Centro-Oriental. La componen los municipios autónomos de Caguas y Humacao, y los municipios de Cayey, Gurabo, Juncos y Las Piedras. A estos se unieron universidades y empresas privadas para fomentar el desarrollo de las ciencias e investigación, comercializar tecnologías innovadoras, fortalecer a la propia industria, crear nuevas empresas y estimular la actividad comercial. Algunas de las universidades miembros de esta alianza municipal regional son el Sistema Universitario Ana G. Méndez (SUAGM), los colegios regionales de Cayey y Humacao de la Universidad de Puerto Rico y los miembros de la Red Técnico Universitaria de Caguas (Huertas Junior College, Columbia College, EDIC College y Mech-Tech, Inc.). Representa al gobierno central en esta alianza el Departamento de Desarrollo Económico y Comercio. Algunas de las empresas privadas locales e internacionales miembros de INTECO son: Manufacturing Technology Services, Inc. (MTS), Microsoft Caribbean, Avant Technologies of Puerto Rico Inc., NYPRO Puerto Rico, Inc., Aireko, Amgen, Banco Popular de Puerto Rico, Medtronic, Janssen Ortho, LLC, Centennial de Puerto Rico, Softek, Hewlett-Packard, Sony de Puerto Rico, Executrain y VERNET.

Los miembros de INTECO planifican fomentar el interés en la ciencia y tecnología. Además, desarrollan una cultura empresarial entre los habitantes de la región Centro-Oriental. Utilizan como vehículos para alcanzar sus metas programas educativos para jóvenes de escuela superior conocidos como “Smart Teens, Microsoft Unlimited Potential y Gear Up.” El programa de Microsoft ofrece a estudiantes de escuela superior la oportunidad de certificarse en Microsoft™ Word, Excel, Power Point, Outlook como “Microsoft Office Specialist”- MOS. En Caguas y Juncos los programas de Smart Teens proveen introducción y práctica a la Ingeniería Mecánica, el Diseño Asistido por Computadoras, Manufactura, Ingeniería Electrónica, Ingeniería de Computadoras y empresarismo. Estos proyectos tienen como cede los Centros de Innovaciones Tecnológicas (CIT). En los pueblos de Caguas, Juncos, Humacao, Cayey, Gurabo, San Lorenzo, Naguabo y Las Piedras se intenta cerrar la brecha digital otorgando acceso a todos los habitantes de los municipios miembro a computadoras y a banda ancha para utilizar la Internet.

Además, INTECO gesta un banco de datos para la región, un parque regional tecnológico, y apoyo para centros de investigación y desarrollo. Además, Inteco gesta un banco de datos para la región, un parque regional tecnológico, y apoyo para centros de investigación y desarrollo. El programa EMPRENDE pretende ofrecer recursos y servicios para apoyar la gestión de empresarios incipientes. Se establecerá un centro de investigación sobre la tecnología del plasma en La Universidad del Turabo con la asesoría de industrias de la región.

INTENOR es otra alianza regional. Surgió basada en el modelo de INTECO.Esta es una organización sin fines de lucro para estimular el desarrollo y crecimiento económico de la zona Norte de Puerto Rico. Pertenecen a esta alianza los municipios de Arecibo, Barceloneta, Manatí, Vega Alta, Vega Baja, Dorado, Ciales, Morovis y Florida. Sus aliados incluyen el Sistema Universitario Ana G. Méndez, la Asociación de Industriales de Puerto Rico y una coalición de empresas farmacéuticas compuesta por Abbott Laboratories, Aventis, Pfizer, BASF Group, Bristol-Myers Squibb y Merck Sharp & Dohme (MSD Puerto Rico).

INTENOR pretende: promover el adiestramiento, la expansión de nuevas tecnologías, y la educación en tecnología, economía y en todos los temas sociales que promuevan el desarrollo económico. La agenda de INTENOR incluye el desarrollo de incubadoras comerciales que apoyen la industria farmacéutica, el establecimiento de una planta biotecnológica, de pequeñas empresas en la zona, de un centro para el desarrollo de negocios y el establecimiento de una oficina regional para tramitar permisos ante el Gobierno Central. Se estableció un centro de excelencia para el avance de la tecnología con el propósito de educar profesionales para las industrias regionales farmacéuticas y de biotecnología. Este centro se conoce como CETA.

INTENOR proyecta crear complejos de farmacéuticas y bio-ciencias, dispositivos médicos y servicios de salud, servicios de diseño y construcción, ventas, financiamiento y servicios automotrices, moda y servicios personales, hoteles, oferta gastronómica y clubes de golf y playa, y servicios profesionales y apoyo corporativo o empresarial.

Estas iniciativas para el desarrollo y bienestar en los municipios, y la presente legislación para estimular su autonomía nos remiten al comienzo de la colonización española. Los municipios con sus alcaldes y cabildo o concejos municipales eran la base del poblamiento y organización de la conquista de Indias. Desde el gobierno central, con cede en la Península, se repartía el poder de forma escalonada pero en el diario vivir los conquistadores tomaban muchas decisiones en espera de respuestas oficiales a sus pedidos.

Al comienzo de la colonización española, la isla se conoce como San Juan y tiene dos (2) villas, Caparra y Tavora o Tavara. Posiblemente Juan Ponce de León fue quien nombró el primer consejo o cabildo municipal de Puerto Rico para que le tomara juramento como gobernador. La reina Juana, hija de los Reyes Católicos, asume la existencia de municipios con gobiernos propios para asuntos locales cuando en marzo de 1510 anuncia y ordena : “A vos los consejos, caballeros, escuderos, hombres buenos de los pueblos que ahora hay e hubiere de aquí en adelanten la Isla de San Juan…Sepades … que mi merced e voluntad es que Juan Ponce de León, sea…nuestro Capitán de ella,…con los oficios de Justicia e jurisdicción civil y criminal, alcaldía e alguacilazgo de ella… porque vos mando que recibáis el juramento e solemnidad que en tal caso se acostumbra hacer…”.

Para el 1510, constan en documentos los nombres de los primeros miembros de gobiernos municipales en Puerto Rico. Todos eran nombrados no electos porque la ley le otorgó esta facultad al gobernador por más de trescientos años. Era alcalde mayor de la Isla de San Juan Cristóbal de Sotomayor, hijo de los Condes de Carmiña. Era alcalde ordinario de la Villa de Caparra Fernando de Morales, y Pedro de Avila y Francisco Robledo eran sus regidores. Antonio de Miranda y Fernando de Herrera eran los procuradores de la otra villa, de Tavora, Tavora o Villa de Sotomayor.

Después de la rebelión indígena de 1511, la quema y subsiguiente desaparición de la Villa de Sotomayor, Miguel Díaz de Aux fundó en 1512 una tercera villa en el noroeste de la isla que también contó con gobierno local propio; ésta se estableció por orden de Diego Colón, hijo del Almirante, Cristóbal Colón y terminó mudándose para otra localización en 1565. En cuanto a la villa de Caparra los habitantes de la misma se mudaron del territorio del actual municipio de Guaynabo al del actual municipio de San Juan, específicamente a la isleta donde hoy día tienen su cede tanto la residencia del gobernador como el Capitolio y la Corte Suprema insular.

Durante los primeros trescientos años de la colonización española, los concejales de los cabildos de San Juan y San Germán, tomaron decisiones sobre asuntos locales a diario. Aún bajo la gobernación de la familia Colón gracias a sus gestiones en los tribunales de justicia se mantuvo este poder para los concejales. En 1534, en un poder otorgado por el Cabildo de San Juan a Asensio de Villanueva para representarlos ante el emperador Carlos V y su Consejo Supremo afirman:

“Sepan, cuantos esta carta vieren, como Nos el Concejo, Justicia y Regidores de esta isla de San Juan de las Indias Occidentales del Mar océano, estando ayuntados en nuestro cabildo, según lo habemos de uso y costumbre de nos ayuntar, combine saber: Francisco Manuel de Lando, Teniente gobernador en esta dicha isla por el ilustre y muy magnífico Señor Don Luis Colón, almirante, Visorey y Gobernador de estas partes por sus Majestades y Diego de Cuellar, y Francisco Mejías, alcaldes ordinarios de esta ciudad por dichas Majestades, y Baltasar de Castro y García Troche y Pedro de Espinosa y Alonso de la Fuente, Regidores de esta dicha ciudad…”

Originalmente el Concejo de San Juan tenía ocho concejales y dos alcaldes ordinarios. En 1523 por real cédula se reducen a seis los concejales. En cuanto a San Germán el número era menor. Durante su gobernación de Puerto Rico de 1520 a 1526, Diego Colón llegó a ordenar la elección de los alcaldes. Ordenó “…y en nuestro nombre los elijan y nombren los pueblos, como hasta aquí se ha hecho…”. También ordena la designación de los regidores o concejales a base de la recomendación de tres personas para el puesto por parte de algún representante suyo que se encontrara en la isla al momento de la vacante. Al terminar el poder de los Colón sobre la isla, 1537-1544, los alcaldes ordinarios electos cada año en cada municipio se convertían en gobernadores de su territorio. No había una autoridad central que los uniera, ni leyes comunes para toda la isla. Ambos municipios gozaban de autonomía total y absoluta. Los vecinos se mudaban de un municipio al otro cuando deseaban escapar de alguna ley. Durante este periodo, quienes deseaban un gobierno general debatían sobre el nombramiento de un extranjero o la elección de un habitante de la isla entre los vecinos.

En los siglos XVII y XVIII, los puestos de regidor o concejal son “vendibles y renunciables” y se sacaban a pregón público. Don Sebastián González de Mirabal y sus descendientes, por ejemplo, ocuparon el puesto de concejal en San Germán durante casi todo el siglo XVII hasta finales del siglo.

Ambos consejos tenían sus límites territoriales claramente definidos desde el siglo XVI. Esta división corría de norte a sur y dividía la isla en dos municipios que abarcaban varios pueblos con un grupo limitado de habitantes como por ejemplo Coamo, Ponce y Arecibo en el siglo XVI según consta en la Memoria de Melgarejo, primera descripción geográfica de Puerto Rico. Si los habitantes de Puerto Rico hubiesen obedecido la Real cédula del 14 de enero de 1778, esta división jurisdiccional de territorio se hubiese terminado para ese año. Por medio de ésta la corona ordenó la subdivisión de la isla en cinco municipios. Concederían categoría de villa con cabildo propio al antiguo poblado de San Francisco de la Aguada, a Arecibo y a Coamo. El partido o municipio de Aguada incluiría los poblados de Manatí, Utuado y San Antonio de la Tuna (hoy día Isabela). El partido o municipio de Arecibo incluiría los poblados de Aguadilla, Moca, El Pepino (San Sebastián) y Rincón. El partido o municipio de Coamo incluiría los poblados de Ponce, Guayama y Cayey. Esta orden del rey no se ejecutó, como aclara la historiadora puertorriqueña Aida Caro Costas.

Hasta principios del siglo XIX, Puerto Rico contará con solo dos municipios, San Juan y San Germán, y con varios poblados y villas dependientes de estos dos ayuntamientos. Otros centros urbanos pero sin cabildo son Mayagüez con cincuenta casas, Añasco con 139 casas, y Río Piedras, Caguas, Toa Baja, Loíza y Fajardo con 10 o menos casas alrededor de una iglesia. Casi todos los habitantes de la isla vivían desparramados por los campos en hatos y estancias pero acudían a estos centros los domingos o épocas feriadas como Navidad y Semana Santa.

Las determinaciones de los miembros de los cabildos de San Juan y San Germán desde sus orígenes giraban en torno a: reparación de caminos, higiene pública, limpieza de las calles, mantenimiento y limpieza de las casas en los pueblos y medidas para mantener el orden público. Incluían permisos de pesca con corrales; control de precios de productos básicos como la carne; pesas y medidas para la venta de comestibles como el cazabe, el arroz, el maíz; prohibición de corte de palmas y árboles frutales; y prohibición del maltrato de animales. Fomentaban la crianza de animales, tales como cerdos, el bienestar económico y el progreso de sus habitantes. Y, determinaban los lugares para realizar diferentes tipos de construcciones, entre otros.

Las actas de los cabildos o asambleas municipales ponen al descubierto las aspiraciones y acciones de los habitantes de cada región. A principios del siglo XVI, el Consejo de la villa de San Germán solicitó que las minas fuesen comunes y que los vecinos de su municipio pudiesen también ir a sacar oro en el municipio o partido de la ciudad de Puerto Rico. El Consejo de San Juan impuso un impuesto del uno por ciento (1%) sobre mercancías para obras públicas como la construcción de un puente. Solicitó préstamos a la real hacienda para financiar entre los vecinos la construcción de casas de piedra. Expresó la necesidad de poseer en la ciudad una pequeña flota de barcos pequeños para hacer comercio, traer productos y exportar azúcar y pieles de reses. Ordenó la suspensión temporal de las deudas para mejorar la situación económica. Contrató a Sebastián Rodríguez entre otros para que los representara ante el Consejo de Indias para lograr beneficios para la isla.

El Cabildo de San Juan o ciudad de Puerto Rico solicitó y obtuvo del rey la facultad para otorgar préstamos para estimular la industria azucarera como sustituta de la decadente actividad minera como alternativa para salvar la economía de la isla. Rodrigo Franques, dueño de un ingenio en Loíza, es el primer beneficiario de tales préstamos. El préstamo se le otorgó en 1540 para construir la maquinaria que molió la caña de los doce mil montones con veinte cañas de azúcar cada uno sembrados en su finca.