El programa industrial conocido como “Manos a la Obra” marcó en 1947 el comienzo de una nueva etapa de planificación industrial basada en el capital externo y en las exenciones contributivas. El origen del programa fue la Ley de Incentivos Industriales que se aprobó ese mismo año y que se apoyaba en la exención de impuestos federales que ya existía en la Isla bajo el Artículo 9 de la Ley Jones. Además, la sección 931 del Código de Rentas Internas ya establecía la exención de impuestos federales a las corporaciones establecidas en territorios de Estados Unidos, como Puerto Rico, hasta el momento en que éstas repatriaran sus ganancias al continente.

Puerto Rico entró en un periodo de rápida industrialización y alto crecimiento económico. Este lapso de prosperidad perduró por más de dos décadas pero tuvo consecuencias adversas. Los cambios producidos por la vertiginosa modernización provocaron asimismo efectos sociales desfavorables tales como el descenso en la participación laboral, la decadencia agraria y la creciente ola migratoria. La prosperidad acabó a mediados de los años setenta y desde entonces Puerto Rico no ha podido retornar al alto crecimiento económico vivido en esa época. Es un tema que resulta ser todavía muy relevante ya que nuestro actual modelo económico continúa fundamentado en los principios establecidos por Operación Manos a la Obra.

Antecedentes

La política económica que rigió en los años cuarenta buscaba una industrialización “criolla”. El plan industrial de esa época reflejaba la influencia del Nuevo Trato en Estados Unidos por su alto grado de intervención gubernamental en la economía. Esto llevó a la creación de empresas locales para promover la producción local en una estrategia de “sustitución de importaciones”. Otras manifestaciones del plan industrial de los cuarenta fue la reforma agraria que buscaba romper con el control de las grandes corporaciones agrícolas en nuestra agricultura y poner las tierras en manos locales. En general, los objetivos del plan reflejaban la política populista del Partido Popular Democrático (PPD) en el poder, ya que enfatizaban tanto el crecimiento y la eficiencia como la justicia social.

Sin embargo, con la implementación de Operación Manos a la Obra en el 1947 se dio un viraje dramático en la estrategia industrial: se pasó de la industrialización criolla populista a un capitalismo “laissez faire” con énfasis en la inversión extranjera. Una razón importante que explica el cambio en la política económica es el fin de la Segunda Guerra Mundial y su impacto negativo en la economía local. Después de haber crecido vertiginosamente a una tasa de 17% anual del 1940 al 1945, el ingreso per cápita en Puerto Rico se desplomó en el período de la posguerra. El ingreso per cápita disminuyó de $270 en 1945 a $256 en 1948. Un factor importante que explica la contracción económica fue que el gobierno no podía seguir financiando sus políticas populistas. Después de la guerra, al recuperarse la industria licorera estadounidense, el presupuesto del gobierno se afectó debido a la merma en las ventas de ron puertorriqueño en Estados Unidos. Los arbitriosde las ventas de ron en el continente eran una parte importante del presupuesto.

Otra explicación para el cambio de dirección en el programa industrial es que la estrategia de fomentar la industrialización “criolla” a través de la creación de empresas estatales no tuvo el éxito esperado. Estudiosos como Edgardo Meléndez Vélez argumentan que las empresas estatales en los sectores de cemento, botella, ladrillos y zapatos no fueron rentables particularmente luego de enfrentar la competencia de importaciones estadounidenses después del cese de la Segunda Guerra Mundial. Las actividades bélicas habían creado una oportunidad para estas empresas en un momento de interrupción del flujo normal de los suministros de sus competidores en Estados Unidos.

Otros especialistas como James Dietz difieren de ese análisis. Dietz argumenta que las razones fueron más políticas que económicas y se basa en que el PPD enfrentó presión política por vender las empresas para evitar la incómoda situación de ser patrono laboral y para poder apoyar el nuevo programa de capital privado. Dadas las grandes ganancias de la compañía de cemento, estos negocios eran lucrativos. Otra razón política que podría explicar el viraje es que ya en Estados Unidos el populismo del presidente Franklin D. Roosevelt se veía con suspicacia debido a la Guerra Fría con la Unión Soviética. El giro de la política industrial puertorriqueña también se podría explicar como resultado de la oportunidad que surgió después de la Segunda Guerra Mundial. Se acumularon grandes capitales en Estados Unidos que buscaban oportunidades atractivas de inversión. El gobierno de Puerto Rico aprovechó esa oportunidad y les ofreció un sitio atractivo donde colocarse.

 

Inicios de Manos a la Obra

 

Lo que la Ley de Incentivos Industriales hizo fue tomar ventaja de los códigos existentes añadiendo la exención de todo tipo de impuesto a empresas que invirtieran en nuevas industrias en la Isla por un período inicial de 10 años, que más tarde se extendería a 25 años. Además de estos incentivos contributivos, el gobierno de Puerto Rico mercadeó agresivamente sus otros atractivos para la inversión extranjera. Las ventajas incluían la mano de obra barata, el acceso al libre mercado norteamericano, un clima político estable, y bajos costos de infraestructura y plantas dado su subsidio por el gobierno. Esta nueva estrategia de industrialización vino acompañada de cambios políticos. El Partido Popular Democrático abandonó el ideal de la independencia y aceptó la autonomía como solución al status político de Puerto Rico.

Dos etapas de desarrollo

El proceso de industrialización bajo el programa Manos a la Obra tuvo dos etapas. La primera duró de 1947 a 1965 y se caracterizó por la atracción de empresas de alta intensidad de trabajo que llegaban a Puerto Rico por sus bajos salarios en comparación a Estados Unidos. En el 1950, por ejemplo, el jornal promedio en Puerto Rico era 28% del nivel en Estados Unidos. Los sectores de mayor inversión durante esta primera etapa fueron los de textiles, ropa y cuero.

En la década de los sesenta, el modelo basado en atraer inversión de compañías de alta intensidad de trabajo dejó de funcionar. Uno de los problemas clave fue la decadencia de la industria textil local como resultado del aumento en el salario mínimo en la Isla a principios de la década. Este aumento reflejó las presiones de sindicatos en Estados Unidos que veían los bajos salarios en Puerto Rico como una peligrosa competencia a los empleos en el territorio continental. Otro factor fue un cambio en la política de aranceles de Estados Unidos que incentivó la entrada de textiles europeos. Todo esto es un buen ejemplo de una de las debilidades más grandes en nuestro programa de desarrollo: la dependencia en las políticas económicas, comerciales y contributivas estadounidenses sin tener ningún tipo de influencia sobre ellas.
A mediados de los sesenta, comienza una segunda etapa de desarrollo industrial que se basó en atraer empresas de alta intensidad de capital. Las premisas de la nueva estrategia eran que las industrias intensivas en capital proveerían sueldos más altos y que estimularían también la creación de industrias secundarias. Hasta entonces, las empresas intensivas en trabajo atraídas a la Isla por los bajos salarios habían desarrollado muy pocas industrias secundarias. éstas funcionaban en forma parecida a las primeras maquiladoras mexicanas en el sentido de que importaban materia prima y semi-elaborada y exportaban un producto con muy poco valor agregado localmente. El principal componente local era el costo laboral. La nueva estrategia buscaba atraer empresas que por su naturaleza de intensidad de capital incentivaran la creación de otras industrias secundarias y por lo tanto aumentaran el valor agregado local de los productos exportados. Este objetivo nunca se logró dado que las empresas que llegaron a la Isla eran subsidiarias de multinacionales con redes establecidas de empresas que les proveían abastecimiento y distribución.

Para atraer estas nuevas empresas de alta intensidad de capital se aprobó una nueva Ley de Incentivos Industriales en 1963. Esta reglamentación aumentó la duración del período de exenciones hasta 17 años para empresas que se ubicasen en áreas consideradas subdesarrolladas industrialmente. La promoción de industrias de alta intensidad de capital dio resultados y Puerto Rico se convirtió en un importante centro para las industrias petroquímicas y farmacéuticas. La industria petroquímica en específico fue el sector más importante dentro de la nueva política. Creció 27.2 % anual entre el 1959 y 1974 lo que representaba a principios de la década de los setenta el 27% del ingreso neto manufacturero en la Isla.

 

Industrialización y crecimiento

 

El principal logro del programa industrial Manos a la Obra fue que consiguió su objetivo de rápida industrialización y crecimiento económico. Evidencia de que hubo industrialización en Puerto Rico fue que el sector agropecuario descendió de 18% del Producto Bruto Nacional (PBN) en 1950, a 3.6 % en el 1980. Al mismo tiempo, el manufacturero aumentó su participación en la economía de 16% en 1950 a 48.1% en 1980. Otros cambios producidos por la industrialización fueron el crecimiento en el sector financiero y el sector gubernamental. El financiero creció de 10% del PBN en 1950 a 14.4% en 1980. Este crecimiento refleja la mayor liquidez en la economía producida por fondos extranjeros depositados en el sector financiero particularmente después de aprobada la Ley 936 en 1976.

El sector gubernamental también creció al aumentar su participación de 10% del PBN en 1950 a 17.1% en 1980. La proporción de empleos gubernamentales marcó un crecimiento mayor, puesto que en 1950 empleaba sólo 7.6% de la fuerza laboral. Sin embargo, para 1980, se había convertido en el patrono más grande con 24.4 de los empleos nacionales.

El crecimiento del PBN en la década de los cincuenta fue de 5.3% en términos reales (ajustados por la inflación) y aceleró a 7% en la década subsiguiente. Vino acompañado de un impresionante aumento en el PBN per cápita que creció de $154 en 1940 a $342 en 1950 y a $716 en 1960. Ya para 1980, había llegado a $3,479 con lo que superaba a la mayoría de los países en Latinoamérica.

A la par con el aumento en ingresos vemos un incremento importante en el jornal promedio por hora que aumentó de $0.42 ó 28% del nivel en Estados Unidos en 1950 a $0.94 ó 41% en 1960 y $2.59 ó 59% en 1975. Otro dato que refleja la prosperidad de la época es el crecimiento en la tasa de inversión. Aumentó de 15% en el 1950 a 21.2% en el 1960 y llegó a un máximo histórico de 30.5% en el 1972. El alto crecimiento económico en Puerto Rico en las décadas del cincuenta y el sesenta lo convirtió en un modelo de progreso y desarrollo planificado para el Caribe y Latinoamérica.

 

Aspectos sociales de Manos a la Obra

 

Aunque las estadísticas del crecimiento sin precedentes en los cincuenta y los sesenta sugieren que éstos fueron tiempos de gran prosperidad, es importante reconocer que la rápida industrialización del país también produjo importantes disloques sociales.

Unos de los aspectos más reveladores del impacto social de la industrialización fue el efecto que tuvo en la creación de empleos y en la participación laboral. Sorprendentemente, como resultado del alto crecimiento económico en los cincuenta y los sesenta sólo se vio un moderado descenso en la tasa de desempleo en Puerto Rico. Comenzó en 12.9 en 1950, subió ligeramente a 13.3% en 1960 y bajó de nuevo a 10.3% en 1970. Sin embargo, el alza de tres puntos porcentuales en el desempleo obtenida en las dos décadas entre el 1950 y el 1970 es igual a la obtenida en una década con el plan de industrialización “criollo” entre 1940 y 1950.

Al mismo tiempo, la tasa de participación laboral disminuyó consistentemente durante el tiempo que duró el Programa. De un nivel de 53.1% en 1950 bajó a 45.4% en 1960 cuando se mantuvo estable hasta mediados de los setenta. Es decir, en medio de un crecimiento sin precedentes en nuestra historia, menos gente participaba en la fuerza laboral. Otro dato importante que añade mucho al perfil social de la época fue la gran ola inmigratoria animada por el PPD que resultó en la salida de un millón de puertorriqueños de la Isla entre 1945 y 1970.

Los datos revelan que el nuevo modelo económico generaba crecimiento pero no empleos. Los nuevos empleos creados en la manufactura no compensaron suficientemente la pérdida de plazas en la agricultura por la decadencia del azúcar, el café y el tabaco. En un estudio cuantitativo el economista James Dietz demuestra que si la tasa de inmigración neta hubiera sido la mitad de lo que fue o si la tasa de participación laboral se hubiera mantenido estable, la tasa de desempleo habría alcanzado un 16.2% en los cincuenta y entre 25 a 26% en los sesenta.

La creación de una economía informal representada por la baja tasa de participación laboral y la emigraciónfueron dos importantes válvulas de escape social durante este período de supuesta prosperidad. Los nuevos empleos en el sector manufacturero no compensaban por las pérdidas en el sector agropecuario. Esto produjo grandes trastornos económicos y sociales en el campo puertorriqueño que vivió la decadencia de las industrias tradicionales de azúcar, café y tabaco.

Hubo aspectos sociales positivos como resultado del plan de industrialización. Ocurrió un descenso en las tasa de mortalidad que resultó en un aumento en la expectativa de vida de 46 años en 1940 a 73 en 1980. La tasa de alfabetización aumentó de 68.5% en 1940 a 91.3% a mediados de los 1970. Así también, como un reflejo de la prosperidad económica de las dos décadas anteriores, a mediados de los setenta, un 80% de las familias puertorriqueñas eran dueñas de su hogar.